¿Tiene futuro el mantenimiento de la paz ? Hé aquí una exposición sobre el reto fundamental que enfrenta hoy.
Por Dennis Jett*
Naciones Unidas no tenía ni tres años cuando lanzó su primera misión de mantenimiento de la paz en 1948. Desde entonces, durante los últimos 70 años, ha estado involucrada continuamente en tales operaciones, a menudo con resultados mixtos. Durante ese tiempo, el mantenimiento de la paz y las guerras a las que se ha aplicado han cambiado. Los desafíos a los que se enfrenta el personal de mantenimiento de la paz han evolucionado de misiones relativamente sencillas a tareas altamente complejas y, más recientemente, imposibles de cumplir.
Comprender por qué el mantenimiento de la paz hoy está destinado a fracasar requiere una discusión sobre qué es el mantenimiento de la paz, las condiciones que requiere y cómo los conflictos de hoy no cumplen con esas condiciones. Esta historia también explica por qué, en cada una de las siete décadas de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, el número de efectivos de la paz que murieron en servicio aumentó, con un total de más de 3,800.
Hoy hay 14 misiones de mantenimiento de la paz de los Estados Unidos que emplean a casi 100.000 soldados, policías y civiles a un costo anual de casi $ 7 mil millones. A los Estados Unidos se les asigna el 28 por ciento de ese costo, pero la administración de Trump anunció que cubrirá solo una cuarta parte de la factura en el futuro y está presionando para clausurar algunas de las operaciones.
Las misiones actuales reflejan las tres etapas de la evolución del mantenimiento de la paz. El más antiguo de ellos, lanzado en respuesta a las guerras entre países por el territorio, puede describirse como el mantenimiento de la paz clásico. La segunda etapa involucró operaciones multidimensionales, en las cuales el personal de mantenimiento de la paz ha realizado una gran variedad de tareas para ayudar a los países a recuperarse de las guerras civiles. Las operaciones lanzadas más recientemente ejemplifican la tercera etapa, las misiones de protección y estabilización, en las que el personal de mantenimiento de la paz recibió el mandato de proteger a los civiles y ayudar a los gobiernos amenazados por el extremismo violento.
Para comprender dónde está hoy el mantenimiento de la paz es necesario considerar cada una de las tres etapas y cómo esta evolución ha afectado lo que se está pidiendo a los mantenedores de la paz.
Sin complicaciones pero sin fin: mantenimiento de la paz clásico
En las operaciones clásicas de mantenimiento de la paz, el personal de mantenimiento de la paz tenía la sencilla tarea de monitorear una zona desmilitarizada entre los dos ejércitos luego de una guerra entre países por territorio. El objetivo era permitir que ambas partes tuvieran la confianza de que ninguna de las dos aprovechaba un alto el fuego para mejorar su posición militar. Los combatientes tenían una amplia variedad de armas a su disposición, pero en general eran fuerzas militares disciplinadas que se atacaban entre sí en lugar de a civiles. Entonces, mientras el trabajo tenía sus riesgos, los pacificadores no fueron atacados.
Irónicamente, las guerras entre países por territorio, que es lo que las Naciones Unidas fueron establecidas para ayudar a prevenir, son muy raras hoy. Pero la causa de tales guerras, la disputa territorial, nunca se resuelve fácilmente. Como resultado, las operaciones clásicas de mantenimiento de la paz pueden ser interminables y solo ofrecen la ilusión de la paz.
Tomemos, por ejemplo, las dos primeras operaciones que lanzó la ONU: Organización de Supervisión de la Tregua de las Naciones Unidas (UNTSO), con sede en Jerusalén, y el Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en India y Pakistán (UNMOGIP) en la disputada Cachemira. A pesar de que ambas llevan más de 70 años, ninguna muestra signos de de que vaya a terminar. El problema con el mantenimiento de la paz clásico es que, si bien presenta al personal de mantenimiento de la paz una tarea manejable, su finalización puede resultar imposible porque requiere que las partes acuerden dónde se dibujará la línea imaginaria en un mapa llamado frontera.
Si se dibuja una línea, los políticos de uno o ambos lados se quejarán de que su país perdió en el trato. Para evitar la percepción de la derrota, los líderes políticos se negarán a negociar seriamente, prefiriendo el status quo indefinidamente a ser acusados de entregar parte del territorio sobre el que se libró la guerra. Es por eso que Israel y sus vecinos, India y Pakistán han avanzado tan poco hacia la resolución de sus diferencias.
Seis de las 14 operaciones actuales involucran el clásico mantenimiento de la paz. UNTSO, UNMOGIP, la Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP), la Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación (FNUOS) en Siria, la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano (UNFIL) y la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum en el Sahara Occidental (MINURSO ) han existido por un total combinado de más de tres siglos, pero no hay ninguna posibilidad de que ninguno de ellos llegue a una conclusión exitosa. Dado que el gobierno de los Estados Unidos ha dicho que reconoce la soberanía de Israel sobre el territorio que ocupa en los Altos del Golán, ¿cuándo pueden los pacificadores allí regresar a casa? La respuesta es, obviamente, cuando Siria renuncie a su derecho a la tierra, lo que significa que nunca.
Si los Estados Unidos quieren ahorrar dinero en el mantenimiento de la paz, deberían presionar para cerrar las seis operaciones clásicas (y la misión que no pertenece a los Estados Unidos en el Sinaí). Si los países involucrados y sus principales partidarios quieren retener al personal de mantenimiento de la paz, se les debe exigir que paguen la cuenta.
« El problema con el mantenimiento de la paz clásico es que, si bien presenta al personal de mantenimiento de la paz una tarea manejable, su finalización puede resultar imposible ».
Una de las pocas excepciones a la regla de que las misiones clásicas de mantenimiento de la paz son casi imposibles de terminar ocurrió cuando estuve en Lima a fines de los años noventa. Una disputa fronteriza entre Perú y Ecuador había estado latente a fuego lento durante casi 50 años y había estallado en combates en varias ocasiones. Se encontró una solución creativa que dejó parte del territorio en disputa en el lado peruano de la frontera, pero le otorgó a Ecuador derechos no soberanos. Ambos presidentes pudieron declarar la victoria, y se terminó la disputa. La misión de mantenimiento de la paz que había vigilado la frontera, compuesta por un pequeño número de tropas de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos, que no estaban bajo los auspicios de los Estados Unidos, se declaró un éxito y se cerró.
Soluciones como esa son difíciles de encontrar, incluso cuando la disputa es sobre una parcela de una jungla remota. Pero al menos la tierra se puede dividir más fácilmente de lo que está en juego en el próximo tipo de conflicto al que la ONU aplicó el mantenimiento de la paz.
Operaciones multidimensionales de mantenimiento de la paz
A medida que los imperios coloniales de las potencias europeas se derrumbaron después de la Segunda Guerra Mundial, muchas de las nuevas naciones que surgieron no tuvieron una transición suave hacia la independencia. Las guerras civiles estallaron cuando diferentes facciones lucharon por el control del gobierno. Estas guerras se libraron en países pobres donde, en una lucha por el poder político, el ganador se lleva todo y el perdedor se queda sin nada. Cuando los grupos armados indisciplinados se enfrentaron en estas luchas, los civiles que se pensaba que estaban apoyando al otro bando se convirtieron en objetivos. Se produjeron desastres humanitarios cuando los no combatientes reaccionaron huyendo de los combates, convirtiéndose en personas desplazadas o refugiadas si se encontraba cerca una frontera que podían cruzar.
Una vez que se estableció un alto el fuego en estas guerras, se pudo enviar personal de mantenimiento de la paz. Se trajo una larga lista de objetivos que cumplir para ayudar a que la paz sea permanente. La lista podría incluir la desmovilización de la mayoría de los ex combatientes, ayudarlos a reincorporarse a la vida civil, formar un nuevo ejército nacional que no era leal a una sola facción, ayudar a los refugiados y personas desplazadas a regresar a sus hogares, proporcionar ayuda humanitaria y asistencia para el desarrollo, reiniciar la economía y celebrar elecciones en un país con poca o ninguna experiencia democrática.
Dado el costo de tales operaciones, se requieren miles de personas para el mantenimiento de la paz, siempre ha habido presión para lograr todos los objetivos en un calendario ajustado. Si las elecciones dieron un gobierno con cierta legitimidad, el personal de mantenimiento de la paz podría declarar el éxito y partir. Ese resultado se logró durante mi estadía en Mozambique a principios de la década de 1990, gracias en gran parte a la dirección de Aldo Ajello, el representante especial del Secretario General de la ONU. Al mismo tiempo, en Angola, el líder rebelde Jonas Savimbi rechazó los resultados de la votación y regresó a la guerra porque consideraba que había ganado una elección libre y justa. El conflicto siguió allí durante casi otra década hasta que Savimbi fue asesinado en 2002.
Si bien las Naciones Unidas han tenido resultados mixtos en sus misiones multidimensionales de mantenimiento de la paz, son, al menos por el momento, en gran parte una cosa del pasado. De las misiones actuales, solo dos son multidimensionales. Sería más exacto llamarlas unidimensionales ahora, porque sus objetivos se han reducido drásticamente a lo largo de los años. Hoy son pequeñas operaciones que se limitan a intentar profesionalizar a la policía en Haití y Kosovo.
Las seis operaciones actuales restantes se encuentran todas en el África subsahariana y representan la última evolución de las misiones de mantenimiento de la paz de los Estados Unidos. Pueden describirse como misiones de protección y estabilización, y son las más peligrosas y difíciles con las que los pacificadores han tenido que lidiar.
El mantenimiento de la paz frente al extremismo violento
Tradicionalmente, tres principios han guiado la conducta del personal de mantenimiento de la paz: (1) Se involucraron solo por invitación de las partes en conflicto; (2) Debían ser estrictamente neutrales; y, (3) Debían usar la fuerza solo en defensa propia. Si estos principios no se cumplieran, eso podría engendrar una desastrosa situación. Por ejemplo, cuando el personal de mantenimiento de la paz tomó partido en el Congo en 1960 y en Somalia a principios de la década de 1990, cientos de ellos murieron cuando se vieron envueltos en los combates.
A riesgo de ser tautológico, el personal de mantenimiento de la paz está condenado al fracaso si no hay una paz a la que mantener. Cuando se negocia un alto el fuego, el personal de mantenimiento de la paz puede hacer su trabajo. Si no lo hay, o son ineficaces o la comunidad internacional estará obligada a ordenarles que traten de imponer una tregua. Eso requiere que la comunidad internacional esté dispuesta a que los pacificadores sufra bajas.
El aumento del terrorismo es la razón por la cual la etapa final en la evolución del mantenimiento de la paz se ha vuelto tan peligrosa. Quizás reflejando la falta de una definición acordada de terrorismo, muchos en las Naciones Unidas y en otros lugares prefieren usar el término « extremismo violento ». Los terroristas son indistinguibles de los no combatientes; usarán cualquier tipo de arma, y su objetivo es matar a personas inocentes para llamar la atención sobre su causa. Llámese como se quiera, cuando la violencia extremista entra en juego, el mantenimiento de la paz no puede jugar ningún papel. Sin embargo, a los pacificadores se les pide no solo proteger a los civiles sino que, con frecuencia, ayudar al gobierno a estabilizar la situación y extender su control sobre su propio territorio en países amenazados por extremistas.
El problema fundamental es que no hay paz que mantener, y las fuerzas de los Estados Unidos son incapaces de imponer una porque son fuerzas de paz y no de guerra.
Esto viola los tres principios tradicionales de mantenimiento de la paz y convierte al personal del mantenimiento de la paz en objetivos. La perspectiva de tales ataques ha acelerado la tendencia de los países ricos a declinar en su voluntad para proporcionar tropas para el mantenimiento de la paz. A medida que las operaciones cambiaron de la variedad clásica a las misiones multidimensionales y el número de víctimas creció y algunas de las misiones, como la de Angola, fracasaron, el entusiasmo por participar disminuyó. A medida que el mantenimiento de la paz evolucionó hacia las misiones de protección y estabilización que se están llevando a cabo en África, el interés de las naciones desarrolladas en poner a sus tropas en riesgo prácticamente desapareció.
Complicaciones adicionales
Para el colmo, los cinco países donde se llevan a cabo estas misiones de protección y estabilización —Mali, Sudán, Sudán del Sur, la República Centroafricana y la República Democrática del Congo— tienen gobiernos que están entre los más corruptos, represivos e incompetentes en el mundo. Para confirmar esto, basta con ver sus clasificaciones de Transparency International en corrupción, sus clasificaciones en libertad política de Freedom House o sus resultados en gobernanza en el Índice Ibrahim.
Además, estos países no están particularmente interesados en proteger a sus propios ciudadanos. Sus ejércitos y policías existen principalmente para proteger al gobierno y no a la nación en general o a sus ciudadanos. Mejorar la capacidad de las fuerzas de seguridad solo fortalecerá su capacidad para mantener a ese régimen en el poder y suprimir cualquier alternativa democrática.
En 2006, en reconocimiento tácito de este problema, los estados miembros de la ONU establecieron el principio de la Responsabilidad de Proteger (R2P), que sostiene que es la obligación primaria de un gobierno proteger a sus propios ciudadanos. Desde que se creó la R2P, el Consejo de Seguridad ha aprobado 75 resoluciones que recuerdan a los gobiernos su obligación de proteger a sus propios ciudadanos. De ese número, 41 se dirigieron a los cinco países donde ahora se llevan a cabo misiones de protección y estabilización. El principio R2P también sostiene que si el gobierno no protege a sus propios ciudadanos, la comunidad internacional puede intervenir para hacerlo. Debido a que los gobiernos de estos países no están dispuestos o no pueden brindar dicha seguridad, se les pide a las tropas de paz que lo hagan.
Dado que las naciones ricas que poseen ejércitos más capaces no están dispuestas a proporcionar un número significativo de tropas, este tipo de mantenimiento de la paz más difícil y peligroso se confía en gran parte a soldados mal equipados y entrenados de países en desarrollo que no van a derrotar al extremismo violento. Si los Estados Unidos no pueden prevalecer frente a los extremistas violentos en Afganistán después de 18 años de intentos, no hay posibilidad de que las fuerzas de paz disponibles puedan tener éxito en África. Y pedirle al personal de mantenimiento de la paz que muera protegiendo a los ciudadanos de un país cuyo gobierno no lo hará es poco probable que los inspire a hacer ese sacrificio.
Por lo tanto, las misiones de mantenimiento de la paz lanzadas más recientemente fracasarán, porque el mantenimiento de la paz de los EE. UU. Ha cambiado de manera que los países ricos envían a los soldados de los países pobres para hacer frente a los conflictos de poca importancia para los países ricos. El problema fundamental es que no hay ninguna paz que mantener, y las fuerzas de los Estados Unidos son incapaces de imponer una porque son fuerzas de paz y no de guerra. Si la comunidad internacional quiere imponer una paz, debe enviar tropas que sean capaces y estén dispuestas a hacerlo.
Sin embargo, tal solución no tendrà lugar. Es mucho más fácil identificar un problema de política que proponer recomendaciones realistas para solucionarlo. El mantenimiento de la paz es un vendaje, no una cura, para el flagelo del extremismo violento. En el mejor de los casos, puede detener el sangrado, pero no puede curar la herida. Pero se usa, no obstante, porque es la alternativa fácil.
Un mejor enfoque
Ni el personal de mantenimiento de la paz ni la reacción típica de los gobiernos (más violencia) podrán prevenir el extremismo violento. Hay un enfoque que es prometedor, pero es dudoso que la comunidad internacional tenga la voluntad, la capacidad de atención y la unidad para hacerlo.
En 2017, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo entrevistó a 495 jóvenes africanos que se habían unido voluntariamente a grupos extremistas violentos. El estudio descubrió que estaban motivados por un sentimiento de agravio y falta de confianza en sus gobiernos. Para ellos, las ideologías extremistas eran una forma de escapar de un futuro sin posibilidad de cambio positivo. El estudio concluyó que la mejora de la política pública y la gobernabilidad era una respuesta mucho más efectiva al extremismo violento que una militar.
Sin embargo, los gobiernos, especialmente en los cinco países donde se realizan las misiones de protección y estabilización en África, no disminuirán su corrupción, represión e incompetencia simplemente porque es lo correcto. Estos países, tan poco desarrollados políticamente como económicamente, tienen poderes legislativos y judiciales débiles de gobierno y obran poco por la vía de la sociedad civil o la libertad de prensa. El incentivo para gobernar mejor tendrá que venir de fuerzas externas.
Para garantizar que se produzcan los cambios necesarios, la comunidad internacional debe aplicar una presión económica y política sustancial y coherente y sanciones contra todos los responsables de la creación de estas situaciones. Los cinco países deben ser declarados estados fallidos de facto, y las organizaciones internacionales se encargan de las finanzas de los gobiernos’. Toda ayuda a esos países o el comercio con ellos debe depender de la consecución de una mejor gobernanza, de los derechos humanos y de la adhesión a las normas democráticas.
Para hacerlo con eficacia, otros países y una amplia gama de organizaciones tendrían que hacer de la paz la máxima prioridad en lugar de colocar primero sus propios intereses creados. Eso requerirá abordar el problema, no solo deshacerse de él en el regazo de las Naciones Unidas y hacer que el personal de mantenimiento de la paz asuma la culpa del fracaso porque es lo más fácil.
*Dennis Jett es profesor de asuntos internacionales en la Universidad de Penn State. Su carrera de 28 años en el Servicio Exterior incluyó tareas como embajador en Perú y Mozambique y en Argentina, Israel, Malawi y Liberia. La segunda edición de su libro Why Peacekeeping Fails acaba de ser publicada.
Source : American Foreign Service Association
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